Opinião

Incentivos Fiscais – Reflexões

Mato Grosso rediscute um novo pacote de benefícios fiscais. Com muitos nomes – subvenções, benefício fiscal, diferimento, redução de alíquota, alíquota zero, crédito presumido, renúncias, concessões fiscais, ou mesmo incentivos – todos levam a um único resultado, redução no pagamento de impostos.
 
Generosos incentivos premiam atividades exigindo pouco em troca: no máximo os postulantes prometem emprego e renda. Esse binômio é tão comum que sua presença nos conteúdos dos incentivos tornou-se obrigatório. Essa contrapartida (emprego e renda) na verdade é essencial e pode parecer muito, contudo, o problema reside na parcialidade dessa promessa pelas empresas. Geralmente, há uma tendência em superavaliar o número dos empregos indiretos, cuja constatação difícil desfavorece a aferição das metas prescritas pelos programas e assumidos pelas empresas.
 
Um aspecto enigmático dos incentivos em Mato Grosso é que eles são bastante duradouros e concentrados nos mesmos agentes. A pecuária é um setor que recebe incentivo, mas que tem pouco argumento para justifica-lo. Recentemente essa atividade, infelizmente, foi identificada como uma das que mais admite trabalho sob condições precárias, praticamente análogas à de escravos. Claro que essa anomalia é pontual e destoa do profissionalismo e ética que predomina na atividade.
 
A pecuária data da época colonial, portanto já teve tempo de se estruturar e se mover com as próprias pernas. Mesmo assim, em 2012 o segmento da pecuária pagou ICMS de R$ 285 milhões, contudo, a renúncia foi estimada em mais de R$ 500 milhões. (www.sefaz.mt.gov.br).
 
É provável que este setor sofra de uma imperfeição estrutural, já que determinados elos da cadeia se apropriam de significativa fração da receita gerada pela atividade: frigoríficos e empresas vendedoras de insumos são os drenos da riqueza desse mercado. Aliás, até mesmo os frigoríficos tomados de uma previsão irrealista fizeram cálculo superdimensionado de suas plantas e tiveram problemas de solvência.
 
No que diz respeito à agregação de valor, a pecuária não potencializa a cadeia do couro que envolve modelagem, corte, costura, montagem e acabamento. Estas por sua vez, são subdividas em dezenas de processos. Os estágios do couro podem ser feitos com automação, mas também com uso intensivo de mão de obra.
 
O algodão é outra atividade que recebe tratamento privilegiado. A pluma sai em grande escala in natura de Mato Grosso. Isso traz no mínimo duas consequências diretas: (1) um passivo ambiental devido à carga química degenerativa do solo e água e (2) capitalização de outros estados sobre uma das principais riquezas que Mato Grosso produz.
 
Embora se admita que haja somente ganhadores em políticas de incentivos fiscais não é bem assim que a banda toca. Na prática pouco se ouve falar de consumidores que tenham auferido algum tipo de ganho (qualidade e preço) proveniente de incentivo. Basta saber que a comercialização de carne e vestuário em Mato Grosso em nada difere em seus preços médios de outras unidades da federação. O preço da carne no supermercado nos últimos dias, segundo informações veiculadas em jornais, teve aumentos acima de qualquer índice econômico.
 
Quanto ao algodão e sua gama de variedade em peças de nossos vestuários, todo o estoque provém integralmente de outros estados e cabe aos consumidores locais suportarem o diferencial de preço mesmo nos itens com predomínio de algodão em relação aos sintéticos.
 
Os incentivos na forma de menores preços – quando chegam ao consumidor – ficam em proporção inferior ao imposto deduzido. Uma conclusão óbvia que decorre de menores impostos é que estes se convertem em lucro privado. Em 2012 o segmento do algodão pagou R$ 63 milhões e se beneficiou de R$ 70 milhões de renúncia. (www.sefaz.mt.gov.br).
 
Há uma corrente teórica que justifica a manutenção de incentivos aplicados à indústria nascente. Pela teoria da indústria nascente, a intervenção governamental apoia empresas (ou atividades) em estágio inicial sob a alegação de que essa mediação pública possibilita aos setores favorecidos ganhos de habilidades e experiências que se constroem em processo de desenvolvimento.
 
A teoria da indústria nascente sugere um ponto de inflexão nas condições vigentes de tal maneira que uma estrutura agrária gradualmente desencadeie impulsos à industrialização. Uma maneira de lograr esse resultado é o fomento do agente público às atividades de grande valor agregado até que estas consigam formar os elos e consolidar a capilaridade de seus negócios. Em alguma medida isso está ocorrendo no Estado de Mato Grosso, mas é difícil visualizar se estamos em ciclo virtuoso de crescimento industrial sustentado ou talvez em um mero ciclo fadado a um período de estagnação.
 
O quadro em Mato Grosso não é dos mais favoráveis: mesmo após décadas de ajuda do setor público, a pecuária e a cotonicultura (para ficar nestes dois exemplos) continuam incapazes de se sustentar por suas próprias forças. Estas e outras atividades recebedoras de algum tipo de incentivo se utilizam de canais midiáticos para disseminar sua relevância a abordarem de uma forma eloquente as consequências “nefastas” da extinção da política de incentivos.
 
É natural que empresários influentes (ou através de suas representações) tentem canais de comunicação com a administração pública para condicionar o aporte de investimentos a menores impostos (diferimento na cadeia, crédito presumido) ou qualquer modalidade tributária mais vantajosa do que as vigentes para outros contribuintes. Contudo, permanecem incertezas de que o empurrão do Estado, por meio de incentivos, estabeleça de fato um ambiente econômico saudável visto que os programas nunca são universalizantes (nem poderiam) e muitas empresas sem acesso a programas acabam operando em mercado imperfeito, artificialmente criador de lucros para alguns e ameaçador para outros.
 
Raciocínio trivial: enquanto muitos dizem que a bolsa família desencoraja o trabalho do indivíduo, de modo semelhante os incentivos operam como um inibidor da criatividade e da habilidade empresarial. Seria a capacidade empreendedora dos agentes empresariais restringida pela certeza do incentivo fiscal? Recupera-se aqui a questão denominada de perigo moral: um empresário com incentivos fiscais pode arriscar-se um pouco mais no superdimensionamento de gastos e nas contratações bancárias, pois, em última instância, os tributos menores compensam sua exposição ao risco.
 
O mais indicado é que as empresas beneficiárias de incentivos em Mato Grosso fossem alvos de avaliação rigorosa quanto: (a) aos empregos que geram; (b) ao dinamismo que imprimem à economia estadual; (c) à idoneidade fiscal e (d) às práticas ambientais; (e) às cláusulas trabalhistas e (f) programas de participação nos lucros; (g) adoção de código de ética; (h) minimização de demissões; (i) encorajamento de hábitos saudáveis (combate ao tabagismo, p. ex.); (j) redução de custos (consumo de água, energia e papel); (k) utilização de produtos não tóxicos de limpeza; (k) iluminação inteligente; (l) pontualidade com fornecedores (Instituto Ethos, 2011).
 
Alguns analistas depõem fortemente contra os incentivos atualmente feitos pelos estados brasileiros, pois estes raramente operam em um ambiente racional guiado por avaliações criteriosas. Parece que cada estado trava uma luta perdida contra todos os demais.
 
Nem sempre há neutralidade nas concessões de incentivos além das dificuldades em mensurar retornos econômicos e sociais decorrente dessa prática. É plausível que haja mesmo uma mira desfocada com alvos muitos distintos, sem critério aparente de seletividade, a ponto de embaçar a compreensão das áreas ou segmentos econômicos que os governos estaduais desejam realmente incentivar.
 
Sem estudos técnicos mais elaborados sobre a real necessidade de manutenção de incentivos perde-se uma excelente oportunidade em galgar um passo mais largo na escada do crescimento.
 
Entretanto, a ideia de avaliar os negócios privados quanto às suas promessas e resultados parece derivar de intromissão indevida do Estado. Assim, a válvula de escape tem sido quase sempre, a concessão de mais e mais incentivos sem a devida atenção à seletividade dos projetos e de quais setores são de fato prioritários. Enquanto isso, para sustentar as finanças públicas, concentra-se a arrecadação em alguns setores, no caso de Mato Grosso, nos combustíveis, na energia e na telefonia (principais) – dos quais decorre uma dificuldade de substituição e se apresentam menos complexo para arrecadar.
 
Em tempo, o prestigioso trabalho do Tribunal de Contas do Estado[1] (TCE) faz recomendações para aperfeiçoamento procedimental e metodológico para concessão de incentivos fiscais (segue a síntese):
 
1) Realização de concursos para alocar pessoal efeito na concepção, concessão e monitoramento de incentivos,
 
2) Suspensão de incentivos quando apresentarem inconformidades,
 
3) Inclusão na GIA[1] um campo que informe o ICMS incentivado,
 
4) Não impedir ou dificultar acesso às informações, isso vale tanto para instituições públicas quanto para empresas,
 
5) Avaliar a concessão de incentivos com a expansão vegetativa dos tributos e com prescrições da LRF,
 
6) Divulgar dados confiáveis e passíveis de aferição (memória de cálculos e documentos probatórios dos valores incentivados),
 
7) Demandar no CONFAZ que todos os estados submetam à apreciação suas modalidades de incentivos;
 
8), Evitar o conflito de interesses e o disfarce de dados quando empresas dependentes das beneficiárias são escolhidas para emitir laudos de vistoria,
 
9) Exigir equipe de engenharia e de contabilidade para compor equipes de fiscalização nas empresas,
 
10) Acompanhar e aferir se todos os indicadores estão sendo cumpridos pelas beneficiárias conforme sua proposta inicial,
 
11) Exigir que a contabilização de incentivos seja feito na conformidade do Conselho Federal de Contabilidade (NBC T 19.4 – Subvenção e Assistência Governamental),
 
12) Desenvolver um software satisfatório para assegurar a transparência e possibilitar consultas.
 
* Paulo Cézar de Souza é Gestor Governamental e Mestre em Economia pela UFMT
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